中華民國(臺灣)歐洲研究協會

European Community Studies Association Taiwan (ECSA-Taiwan)

歐洲短評

從議會民主到街頭暴力,法國民主出了什麼問題?

陳淳文(國立臺灣大學政治學系教授)

 

        法國自今年一月啟動退休改革計畫以來,罷工與遊行抗議不斷。改革法案於四月中於國會通過,再經憲法委員會判定多數改革內容合憲後,總統馬克宏隨即公布該法,其將於今年九月施行生效。在野政黨先於倒閣案中因缺九票而無法倒閣成功,後再提出「法定退休齡不得超過62歲」的公投發動案,也遭憲法委員會認定違憲而無法續行。反對者除了在國會內再提出修法以廢棄將生效的新法外,已別無其他制度途徑可以阻止新法上路。然而面對擁有相對多數席次的執政聯盟,以及極右與極左等國民議會內第二及第三兩大政黨不易合作的情況下,欲透過修法方式廢止新法的成功機率不高;除非執政聯盟分裂瓦解!在議會途徑看似已無任何出路的情況下,反對者僅剩下在街頭繼續抗爭,工會已揚言6月6日將再次發動全國大罷工。

        5月1日法國主要工會聯手舉辦的全國性示威抗議活動,參加人數雖未破歷史紀錄,但也超過百萬;尤其各地出現諸多街頭暴力行為,導致四百餘名軍警受傷,五百餘人被補。總理公開譴責這些暴行係屬「不可容忍的暴力」,政府更打算修訂「反搶砸法」來防止遊行中的搶、打、砸、燒等暴行。事實上,從2018年10月起的「黃背心運動」,即有相當多的街頭暴力行為。為抑制街頭暴力,政府的維安手法愈來愈嚴厲;而不滿政府的強力鎮壓,抗議者則以更加暴力的方式回應,如此已進入惡性循環,不知伊於胡底。

        然而馬克宏2017年甫才當選總統,2018年就有黃背心運動反對調升燃料稅,2019年又有大規模罷工抗議反對退休制度改革;大型社會抗爭運動因新冠肺炎疫情而暫時中止,疫情結束後隨即再現。馬克宏雖於2022年連任成功,但2023年隨即又陷入退休改革的抗爭泥淖中。為何透過民主選舉取得政權的政治人物及其政黨,無法落實其競選政見,順利推動新政策?法國的民主憲政體制究竟出了什麼問題?

        首先,法國是一個總統與總理雙首長並存的半總統制國家,行政權內部本有分工制衡的關係。尤其當總統與國民議會多數黨或多數聯盟分屬不同政治勢力時,依制度本身所蘊含之精神與法國實際憲政運作經驗,總統會任命國民議會多數聯盟的領袖出任總理,如此即出現「左右共治」。在此情況下,總統與總理依憲法規定分別行使各自的職權;兩人會相互角力,但也必須妥協合作。從節制權力的角度來看,共治時期最能避免施政暴走,釀成政災;最多也就是政府原地踏步,一事無成而已。但對懷抱理想的政治家與充滿利益算計的政客而言,共治就是對權力的強力掣肘,讓他們不能暢意揮灑。於是「共治」被宣揚為係造成「政黨惡鬥,國家空轉」的制度病因,應該予以矯正。其所提出之療癒方法,就是把總統任期透過修憲由七年改為五年,使總統與國會議員二者任期相同,二者選舉期程一致,皆在同一年選舉;如此即可避免出現「舊總統面對新國會」而必須任命新勝選之國民議會多數領袖,進而出現左右共治之局面。

        法國自修改總統任期以來,即未曾再出現左右共治。但修憲結果也造成總統權力個人化的傾向更加明顯,總理的獨立自主性則日益弱化,愈來愈不能扮演節制總統的角色。主要的原因在於總統與國民議會選舉期程一致,二大選舉相隔最多不超過二個月,且又是先選總統,再改選議會;如此使得國會大選幾乎完全被吸納消融於總統大選內。扮演「母雞」的總統候選人成為政黨內的最高領袖,其他人都變得無足輕重。以2017年的大選為例,馬克宏於2016年4月創立一個全新的政黨「前進黨」,一年之後就贏得總統大選。在總統大選一個月後的國民議會選舉,馬克宏公開號召其他各黨政治人物加入其政黨,最後以其政黨旗幟參選議員的候選人中,43%是政治素人,29%來自左派政黨,15%來自中間派政黨,13%來自右派政黨;馬克宏所創的新政黨在隨後的國民議會大選中大獲全勝。馬克宏以一人為中心,短短一年內從創黨到贏得總統與國會大選,固有其個人魅力與優異選戰手法。但修憲後所造成的總統權力個人化的後果,也在馬克宏的案例中清楚呈現:總統候選人一人足矣,其他人,乃至政黨,都已不再具重要性了。

        其次,再就行政與立法兩權的互動模式來看。法國在兩次世界大戰中皆不敵德國,其中一個重要的因素就是國會內部黨派分立,政策立場分歧;而內閣又受制於國會,屢遭倒閣,沒有穩定、有效率且強固的政府,以至於無法因應快速多變的時局。戴高樂於1958年所主導創立的第五共和憲法體制,其核心的制度理念就是要建立強固的行政權。在此思考下,除了諸如強化總統職位的獨立性、廢除比例代表制、由內閣主導國民議會議程、國會立法領域由憲法所列舉明定等措施外,最重要的就是要處理內閣若沒有國民議會多數支持時,要如何確保行政權可以持續運作?憲法第49條第3項就是設計來處理此問題,其規定:經內閣會議議決後,總理可將預算法案或社福財務平衡法案提交國民議會表決,如果國民議會沒有在該法案提交後24小時內提出不信任案,並在48小時內通過不信任案,該法案即視為表決通過。換言之,一旦內閣決定啟動此條文,若國民議會不能在三日內倒閣成功,該法即通過。此規定的功能一方面可以快速通過立法,以因應政府之迫切需求;另一方面也可讓少數政府得以持續運作,只要在野各政黨無法團結一致,凝聚國民議會過半席次而倒閣成功,少數政府就能續存。馬克宏所屬的政黨(現名為復興黨)雖是第一大黨,加上與其他政黨所共組的執政聯盟仍然無法達到國民議會過半席次。像退休制度改革計畫這種爭議性法案,如果不動用憲法第49條第3項這個殺手鐧,法案根本就過不了。但是這個憲法所設置的快速立法機制現今被反改革者批評為是一種「反民主」機制,其使國會應有的民主審議與妥協功能不能充分發揮。

        制度面的第三個問題是地方權的日漸消逝,喪失對抗與節制中央權力的功能。從選舉的角度看,地方選舉愈來愈不重要;不滿政府施政的人在總統與國會選舉接連失望之後,很難在地方選舉中找到慰藉。法國本屬單一國體制,地方自治團體的職權範圍與自主性本就遠不如聯邦國家下的次級統治團體,如美國之各州。而在歐洲整合的建構過程中,不少國家管理權能移轉至歐盟層級,連國家本身都喪失部分自主性,更遑論國家下的地方自治團體。另一方面法國近年的改革,例如禁止地方行政首長同時擔任國會議員的改革,在一定程度上弱化議員的政治實力,以及議員與地方之連結;又如廢除房屋稅的改革,則直接砍掉約佔三分之一地方財政收入的財源,弱化地方財政自主能力。由於地方之重要性與自主性日漸萎縮,地方選舉的勝敗對中央執政者的影響甚微,人民在總統與國民議會選舉之後,找不到其他得以有效宣洩不滿情緒的選舉管道。

        最後是法國現在的全國性公投制度,其僅能由政治部門發動,不能由人民主動發動。目前憲法第11條所規定的「共同發起公投」,須先由至少五分之一的國會議員連署,亦即至少要有185名的參議員或國民議會議員連署成案,然後再送交憲法委員會審查。凡是不足法定連署人數,或是公投內容係在廢止生效不滿一年的法條,或是公投內容不是涉及公權力之組織,或是國家之經濟、社會或環境政策,或是條約者,皆會被宣告違憲而無法續行。此次針對退休改革法案由議員連署發動的公投,雖達連署門檻,但因不符前述憲法規定而被宣告為違憲。即便能通過憲法委員會審查而能開始進行公民連署,此類公投案還要有十分之一的選民(約480萬)連署支持,才能正式成案。從2008年修憲創設此由議員與公民聯手之「共同發起公投」以來,迄今尚未有任何一案成功交付公投。

        事實上,任何公共政策都會牽涉多方利害關係人,理想的民主程序絕對不是僅透過一次以一人為中心的總統大選,就以一時的多數,或甚至僅是相對多數,就能決斷所有政策選項。若出現此種情況,就是一種「民選君主」體制,此時總統已與君王無異,只是有任期限制而已。要避免出現民選君主體制,就必須致力於將權力予以「去個人化」與「去集中化」,不讓總統與國會議員的任期與選舉期程一致,並建置各種節制總統權力的安全閥。法國人從退休改革爭議反省現在的體制問題,多數都是集中在總統職位上。

        沒有任何傳統大黨的支持,39歲以一人之姿,並以招降納叛的方式組成一個全新政黨,竟能用短短一年的準備期間就贏得總統與國會大選,馬克宏在2017年的確締造了政治奇蹟。但其上任之後推動新政,立即遭到傳統政治勢力的反撲,以及其部分選民的失望而遭遇各種抗爭。2022年馬克宏雖再度連任成功,但其政黨已不再擁有國民議會過半席次。然馬克宏卻仍持續推動改革,即使其民主正當性基礎已遠不如昔。超過六成以上的民意目前仍反對退休改革法,並認為左右共治才能避免施政暴走。

        從選舉、倒閣、釋憲到發動公投,反對者已窮盡所有體制管道仍無法阻止馬克宏的改革計劃;走上街頭抗爭,成為唯一的出路。不同於黃背心運動是由無組織的原子化之零星個體,透過網路集結而形成的集體抗爭行動;此次的退休改革抗爭則由工會與政黨所主導。工會與政黨一方面持續街頭抗爭,以作為與政府談判的籌碼;但另一方面也畏懼過度暴力與失序的抗爭,最終可能會使民意翻轉而改為支持政府。現在執政者與反對力量的角力,既在廟堂之上,同時也在街頭巷角。在不存在其他制度出路的現狀下,唯有雙方理性自制,並相互溝通說服與妥協退讓,才能終止愈來愈暴力的惡性循環。問題是:持續街頭抗爭可能脫序失控,此既非政府所能預防,也非工會與在野政黨所能控制與阻止。